Quel est le réel bilan du Protocole de Kyoto

Entériné, en décembre 1997, dans l'ancienne capitale japonaise, ce texte de 24 pages comble un sérieux manque de la Convention cadre de l'ONU sur les changements climatiques. Créé lors du second Sommet de la Terre, en 1992, la Convention ne fixe qu'un seul but à la collectivité mondiale:

« stabiliser […] les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique ». Mais pour l'atteindre, le texte préconise que les pays les plus industrialisés stabilisent, en dix ans, leurs émissions de gaz à effet de serre (GES).

Pour accélérer un peu le mouvement, les diplomates remettent l'ouvrage sur le métier. Et, après des dizaines d'heures de négociations épiques, ils finissent par accoucher dans la douleur d'un protocole un peu plus audacieux que la Convention.

En 22 pages, le document fixe des objectifs quantifiés d'émissions pour la période 2008-2012, définie comme « première période d'engagement », à une trentaine de pays, réputés responsables du changement climatique puisque ayant démarré leur industrialisation avant tout le monde. Pour faciliter les choses, il prévoit aussi quelques « mécanismes de flexibilité » : des systèmes de quotas d'émissions échangeables entre différents types d'acteurs (États, entreprises, etc..).

Au 31 décembre 2012, la première période d'engagement dudit Protocole touchera à sa fin. C'est l'occasion d'établir un premier bilan de son application. Étant entendu que les résultats définitifs ne seront connus qu'à la fin 2014, lorsque les statistiques d'émissions 2012 seront publiées. Petit rappel des engagements

Comment ont été fixés les objectifs ?

Ils ont, bien évidemment, fait l'objet d'intenses débats. Chaque pays essayant de se voir fixer les objectifs les moins difficiles à atteindre. L'ONU prend, comme base de calcul, les émissions de six GES (CO2, méthane, protoxyde d'azote, HFC, PFC et SF6), comptabilisées en 1990, et applique les objectifs édictés par le Protocole . Selon la situation économique des pays, ces objectifs vont de la stabilisation des émissions (cas de la France), à la baisse (la Hongrie) ou à une forte hausse (le Portugal). Autre façon de voir les choses, 37 pays « concernés » devront, collectivement, baisser de 5 % entre 1990 et 2012.

Comment va-t-on vérifier les résultats ?

Chaque pays de l'annexe 1 est tenu d'envoyer à l'ONU deux inventaires annuels d'émissions (l'un au titre de la Convention, l'autre au titre du Protocole ). Ces rapports doivent être rédigés selon une méthodologie très précise, rendant la triche risquée. En 2011, la Roumanie et l'Ukraine ont été ainsi exclues de l'un des mécanismes de flexibilité pour avoir truandé leurs statistiques nationales. Les pays de l'annexe 1 se sont vu allouer par l'ONU des unités de quantités attribuées (UQA) pour les années 2008-2012. Chacune de ces UQA correspond à une tonne de GES que le pays pourra émettre durant la première période d'engagement. La France, par exemple, pourra rejeter 2,8 milliards d'UQA durant ces cinq ans, soit, en moyenne, 563,9 millions de tonnes équivalent CO2/an (MtéqCO2/an).

Que se passe-t-il en cas de dépassement de l'objectif ?

En cas de manquement caractérisé aux engagements, un État pourrait être sanctionné par la Chambre d'exécution du Protocole. Les accords de Marrakech qui établissent, depuis 2001, le mode d'emploi du Protocole prévoient un durcissement de l'objectif de réduction pour la seconde période d'engagement.

Comment L'UGES a-t-elle établi son bilan ?

Globalement, nous suivons la méthode de l'ONU :

même année de référence, mêmes données, mêmes objectifs à atteindre. Seule différence avec le travail que mèneront les gendarmes du Protocole, nous n'avons pas pris en compte les UQA utilisées entre 2008 et 2010. Notre postulat étant que les résultats pour 2011 et 2012 devraient se situer dans cette tendance. Autre singularité, nous prenons toujours en compte les données américaines, bien que Washington n'ait pas ratifié le Protocole.

Les principaux résultats

Le but global du Protocole devrait être atteint. Entre 2008 et 2010, les 37 « assujettis » ont émis, en moyenne annuelle, 16,8 MtéqCO2, soit 10,13 % de moins qu'en 1990. Et, à moins d'une forte reprise de la croissance économique, les pays de l'annexe 1 devraient, collectivement du moins, rester dans les clous. Individuellement, c'est autre chose. Dix-sept pays (dont 8 de l'Union européenne) n'atteignent pas, pour le moment, leur objectif. La différence entre le collectif et l'individuel est, essentiellement, à porter au crédit de l'ancien bloc soviétique. Entre 1990 et 2010, ces 8 pays ont liquidé leur industrie lourde.

Conséquence :

leurs émissions ont chuté de 46 %, passant de 5,4 MtéqCO2 à 2,5 MtéqCO2. Assez pour permettre aux 37 d'atteindre l'objectif commun. À condition, bien sûr, que les pays de l'OCDE aient stabilisé leurs rejets. Ce qui est loin d'être le cas. L'Australie, le Canada, les États-Unis et, dans unemoindre mesure, la Grèce, la Nouvelle-Zélande ou le Portugal ont sensiblement alourdi leur empreinte carbone, notamment durant la période 1990-2007. L'élan carbonique a été stoppé par la crise financière. Entre 2007 et 2009, les pays de l'annexe 1 ont vu leurs rejets baisser de 8 %, contre 9,2 % pour les pays de l'Union européenne et plus de 8 % pour le Canada et son puissant voisin du sud. Le Japon battant tous les records : -12 %.

Au niveau climatique , en revanche, la tendance reste à la hausse. Durant les deux décennies du Protocole de Kyoto , la concentration dans l'atmosphère de CO2 a bondi de 10,3 %. Les rejets anthropiques de CO2, rappelle l'agence néerlandaise d'évaluation de l'environnement, sont passés de 22,3 milliards de tonnes par an, en 1990, à 33 milliards de tonnes : +45,37 %. Un chiffre qui reflète à lui seul la soif de développement des grands pays émergents. La Chine a vu quasiment quadrupler ses émissions de dioxyde de carbone . Moins grave : les rejets carbonés indiens ont « seulement » triplé. Ceux de l'Arabie saoudite ont plus que doublé. Bref, malgré les efforts (réels
ou supposés) des ex-pays les plus industrialisés, la concentration de gaz carbonique a progressé de 2,7 %, en moyenne, par an, durant ces vingt ans. En 1990, les pays de l'OCDE et le bloc soviétique étaient à l'origine de 60 % des émissions anthropiques de CO2. Désormais, Chine, Inde et les autres émergents représente 51 % du carbone humain. Et la tendance n'est pas près de s'inverser.

Un protocole inefficace ?

Tout dépend du point de vue auquel on se place. Collectivement, les « 37 » assujettis ont atteint le faible objectif (-5 %) qui leur était assigné. D'un point de vue climatique, c'est autre chose. La faute, sans doute, au fait que le Protocole ne fixe aucune contrainte aux pays émergents ou en développement. Dans son article 10, le texte leur demande simplement, « lorsque cela est pertinent et dans la mesure du possible », de mettre en oeuvre « des mesures destinées à atténuer les changements climatiques ». Insuffisant.

Politiquement, c'est autre chose. La contrainte fait peur. Incapable de tenir son rang, à cause de l'exploitation des sables bitumineux, le Canada a décidé, l'an passé, de quitter le Protocole afin de ne pas se voir infliger de très lourdes
pénalités. Le Japon, la Nouvelle-Zélande et la Russie pourraient l'imiter. En attendant, le futur accord, qui pourrait être conclu en 2015 et entrer en vigueur en 2020, Kyoto donne des outils dont la communauté internationale se saisit petit à petit. Sur le modèle du marché international d'UQA, l'Union européenne a instauré, depuis 2005, un système d'échange de quotas de GES , pour son industrie lourde et l'aviation commerciale. Le dispositif communautaire a été copié par dix États du nord-est des États-Unis (la RGGI), la Nouvelle-Zélande et, plus récemment, par le couple Californie-Québec (la WCI) et l'Australie. À cet égard, l'Australie doit coupler son marché du carbone à celui de l'Union européenne. Les Européens pourront ainsi céder à bon prix, dès 2015, leur surplus de quotas (plus de un milliard) aux industriels australiens.

Dans les toutes prochaines années, une demi douzaine de grandes agglomérations chinoises, ainsi que la Corée du sud, doivent aussi ouvrir leurs marchés de quotas . Lesquels pourraient, à terme, tisser des liens avec le marché de Tokyo, encore en rodage.

En résumé, si Kyoto n'a pas tenu toutes ses promesses, il a sans doute jeté les bases de marchés régionaux du carbone. Ce qui n'est déjà pas si mal. Mais ce qui ne devrait pas éviter au mercure de faire un bond de 4 °C d'ici à la fin du siècle, si l'on en croit une récente étude du cabinet de conseil pricewaterhouseCoopers.

(L'usineages)